Decisão do Tribunal Constitucional ameaça contribuições adicionais da banca para o Fundo de Resolução

O Tribunal Constitucional (TC) declarou inconstitucional a norma que permite ao Banco de Portugal (BdP) fixar, através de instrução, a taxa anual das contribuições periódicas adicionais pagas pelos bancos ao Fundo de Resolução (FdR), dando parcialmente razão a uma instituição bancária, num litígio sobre liquidações cobradas entre 2013 e 2017. Em causa não está a contribuição inicial aplicada ao setor bancário desde 2013, cuja taxa foi definida por decreto-lei do Governo, mas apenas as contribuições adicionais anuais determinadas pela autoridade de supervisão. Contactado pelo ECO, o Banco de Portugal não comentou a decisão até ao fecho desta edição.

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No acórdão n.º 666/2026, datado de 13 de julho, os juízes do Palácio Ratton concluíram que a lei não podia remeter para o Banco de Portugal a definição de um elemento essencial do tributo sem estabelecer limites mínimos, máximos ou critérios concretos para a sua determinação.

O processo diz respeito à contribuição inicial e às contribuições periódicas exigidas entre 2013 e 2017, num montante global de 36,9 milhões de euros, cuja legalidade tinha sido confirmada pelo Tribunal Tributário de Lisboa e pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA).

O acórdão não produz, para já, efeitos gerais e obrigatórios sobre todo o setor bancário. O Tribunal Constitucional pronunciou-se apenas sobre o caso concreto levado a julgamento pelo “Banco A.”, o que significa que a decisão não se aplica automaticamente às contribuições periódicas adicionais pagas pelos restantes bancos ao Fundo de Resolução.

Só uma eventual declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral – que exige a repetição deste entendimento em processos futuros ou a intervenção do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional – permitiria alargar os efeitos da decisão ao conjunto das instituições financeiras sujeitas a esta contribuição.

Criado em 2012, o Fundo de Resolução (FdR) financiou as medidas de resolução do BES, em 2014, e do Banif, em 2015, bem como o mecanismo de capital contingente do Novobanco entre 2017 e 2021. Na sequência dessas operações, este fundo liderado pelo vice-governador Máximo dos Santos acumula atualmente uma dívida superior a sete mil milhões de euros junto do Estado e dos bancos, correspondente aos montantes mobilizados para estabilizar o sistema financeiro.

O fundo é alimentado anualmente por duas vias distintas. Por um lado, através da contribuição sobre o setor bancário, cuja receita é definida no Orçamento do Estado e que, em 2025, rendeu cerca de 190 milhões de euros. Por outro, através da contribuição periódica adicional, fixada por instrução do Banco de Portugal, que representou uma receita de 59 milhões de euros no ano passado. É precisamente esta segunda contribuição que o Tribunal Constitucional coloca agora em causa. Em contribuições periódicas adicionais, o FdR já encaixou 700 milhões de euros, nos últimos 15 anos, segundo cálculos do ECO.

O fundo é alimentado anualmente por duas vias distintas. Por um lado, através da contribuição sobre o setor bancário, cuja receita é definida no Orçamento do Estado e que, em 2025, rendeu cerca de 190 milhões de euros. Por outro, através da contribuição periódica adicional, fixada por instrução do Banco de Portugal, que representou uma receita de 59 milhões de euros no ano passado. É precisamente esta segunda contribuição que o Tribunal Constitucional coloca agora em causa.

A decisão do Tribunal Constitucional distingue, assim, dois planos diferentes. Por um lado, considera constitucional a criação do regime das contribuições para o Fundo de Resolução pelo Governo, através do Decreto-Lei n.º 31-A/2012 e do Decreto-Lei n.º 24/2013, uma vez que se trata de contribuições financeiras e não de impostos.

Por outro, entende que a Constituição exige que os elementos essenciais destas contribuições sejam definidos por um ato legislativo, não podendo ser entregues a uma autoridade administrativa.

Foi precisamente essa a razão que levou o TC a salvar a contribuição inicial da banca criada em 2013. O tribunal sublinha que o decreto-lei do Governo estabeleceu a incidência subjetiva e objetiva do tributo, a base de cálculo e a respetiva taxa, cumprindo assim a exigência constitucional de reserva de função legislativa. “Nada obstava, por isso, a que o Decreto-Lei n.º 31-A/2012 e o Decreto-Lei n.º 24/2013 fixassem a incidência subjetiva e objetiva das contribuições, a base e a taxa da contribuição inicial”, lê-se no acórdão.

Já quanto às contribuições periódicas adicionais, o entendimento foi diferente. O regime estabelecia que competia ao Banco de Portugal, mediante instrução e depois de ouvir o Fundo de Resolução e a Associação Portuguesa de Bancos (APB), determinar anualmente a taxa aplicável às instituições financeiras. O método concreto de cálculo seria depois definido por aviso da entidade supervisora.

Na prática, o Banco de Portugal desencadeia, no final de cada ano, um procedimento regulamentar para definir a taxa base da contribuição periódica adicional a aplicar no ano seguinte. A proposta é submetida a processo de consulta junto da comissão diretiva do Fundo de Resolução e da APB e, em meados de dezembro, a instrução final é publicada no Boletim Oficial. Para 2026, a autoridade de supervisão fixou a taxa em 0,046% sobre os passivos de cada banco, prevendo arrecadar cerca de 60 milhões de euros para o fundo.

Segundo o Tribunal Constitucional, a lei limitava-se a atribuir ao Banco de Portugal a competência para fixar a taxa, sem determinar o seu valor, os seus limites ou sequer um intervalo de variação. “A lei não fixa a taxa, nem fixa os limites dentro dos quais haveria de ser determinada, remetendo a sua quantificação, ano a ano, para instrução do Banco de Portugal”, refere o acórdão.

A lei não fixa a taxa, nem fixa os limites dentro dos quais haveria de ser determinada, remetendo a sua quantificação, ano a ano, para instrução do Banco de Portugal (…) Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo.

Os juízes sublinham que, embora as contribuições financeiras não estejam sujeitas às mesmas exigências constitucionais aplicáveis aos impostos, isso não significa que os seus elementos essenciais possam ser definidos por regulamentos administrativos. “Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo”, conclui o TC, citando jurisprudência anterior sobre a matéria.

O tribunal acrescenta que a Constituição impõe uma reserva de função legislativa resultante da conjugação dos artigos 165.º e 266.º da Lei Fundamental, exigindo que os elementos essenciais das contribuições financeiras constem de uma lei ou de um decreto-lei e não sejam “inovatoriamente fixados por mero regulamento”.

Constitucional valida regime de contribuições do Fundo de Resolução

Apesar de dar razão ao banco neste ponto, o Tribunal Constitucional rejeitou a maior parte das restantes objeções apresentadas pela instituição financeira. O “Banco A.” defendia que todo o regime das contribuições para o Fundo de Resolução era organicamente inconstitucional e incompatível com o direito europeu, alegando que, após a criação do mecanismo europeu de resolução bancária, Portugal já não podia manter contribuições nacionais paralelas.

O TC recusou essa interpretação e reafirmou que as contribuições para o Fundo de Resolução têm a natureza de contribuições financeiras e não de impostos. Segundo os juízes, trata-se de um tributo ligado ao financiamento das medidas de resolução bancária e à proteção da estabilidade financeira, baseado numa lógica de mutualização do risco sistémico entre as instituições do setor.

O acórdão distingue estas contribuições do Adicional de Solidariedade sobre o Setor Bancário (ASSB), cuja constitucionalidade foi afastada em decisões anteriores. Ao contrário do ASSB, que o TC considerou um mecanismo de mera angariação de receita, as contribuições para o Fundo de Resolução estão associadas a uma prestação pública concreta – o financiamento de medidas destinadas a evitar crises bancárias e efeitos de contágio no sistema financeiro.

O Tribunal recorda ainda que a jurisprudência europeia reconhece que contribuições destinadas a financiar exclusivamente a estabilização do setor financeiro não têm natureza fiscal clássica e podem coexistir com os mecanismos europeus de resolução.

No recurso para o Tribunal Constitucional, o “Banco A.” contestava os atos de liquidação da contribuição inicial de 2013 e das contribuições periódicas adicionais relativas aos anos de 2013 a 2017, emitidos pelo Banco de Portugal, na sequência do indeferimento de um pedido de revisão oficiosa e de uma reclamação graciosa.

A decisão agora conhecida não elimina todo o regime de financiamento do Fundo de Resolução, mas abre a porta à contestação judicial das contribuições periódicas adicionais fixadas anualmente pelo Banco de Portugal, ao considerar que a definição dessas taxas cabia ao legislador e não à autoridade de supervisão bancária.