Orçamento do Estado para 2027 vai ser desenhado com dados desatualizados

O Orçamento do Estado para 2027 (OE2027) apenas é entregue em outubro, mas a fase de preparação arranca ainda no verão. Contudo, o documento que está a ser preparado pelas Finanças e define a política orçamental do Governo para o próximo ano será desenhado sob pressupostos desatualizados, como é o caso do rácio da dívida pública ou de outros indicadores utilizados para definir políticas públicas em áreas importantes como o emprego. Um cenário que pode baralhar as contas de Joaquim Miranda Sarmento e toda a preparação orçamental do próximo ano, de acordo com os economistas ouvidos pelo ECO. Mas há formas de contornar os problemas.

Em causa está a recente atualização pelo Instituto Nacional de Estatística (INE) do número de residentes em Portugal para 11.424.031 pessoas, na sequência da contabilização de 1.597.539 pessoas estrangeiras. Uma evolução com impacto nos principais indicadores económicos, a começar pelo emprego, com consequências, para o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, mas também nominal.

Na sua génese, o Orçamento é um exercício que estabelece o teto para a despesa e a previsão de receita para o próximo ano, mas é também o documento no qual o Governo apresenta as suas perspetivas sobre a economia e as finanças públicas. A encruzilhada está, contudo, no facto de o INE apenas avançar com a revisão das estimativas do Inquérito ao Emprego de 2021 a 2026 em fevereiro de 2027, por ocasião da divulgação dos resultados do quarto trimestre de 2026 e do ano de 2026, e das Contas Nacionais, do mesmo período, em março de 2027.

Significa isto que os dados oficiais que servem de base às projeções macroeconómicas e orçamentais do Governo estão, sabe-se à partida, desatualizados. Isso mesmo é admitido pelo ministro das Finanças, Miranda Sarmento. “O PIB per capita do ponto de vista do Orçamento não é uma variável muito relevante, mas o PIB nominal é a variável mais relevante”, afirmou na semana passada o governante, à entrada para o Eurogrupo, em Bruxelas.

Nessa ocasião, Miranda Sarmento admitiu que a revisão do INE em março terá “naturalmente impacto num conjunto de variáveis, a começar pela dívida pública”. Nas contas do ministro, “tendo Portugal um valor próximo de 90%, qualquer revisão de um ponto adicional de PIB nominal faz a dívida pública baixar sensivelmente 0,9 pontos”. De acordo com os dados do Banco de Portugal, Portugal fechou o ano passado com uma dívida pública de 89,7% do PIB, tendo o Governo como meta para este ano uma redução para 87,5%.

Contudo, este não é caso isolado. Caso o INE concretize a esperada revisão em alta do PIB nominal, as contas públicas também melhoram, uma vez que a subida do denominador leva também a que o saldo orçamental em percentagem do PIB também seja positivamente afetado.

“As contas do PIB não são absolutamente decisivas, mas podem ajudar um bocadinho nesse equilíbrio de garantia que não há um défice de 0,5% este ano”, assinala um ex-governante que preferiu não ser identificado, em declarações ao ECO.

Saúde, Educação, Trabalho e Segurança Social entre as áreas mais afetadas

“O problema existe, mas não impede a preparação do OE2027. O que cria é uma camada adicional de incerteza”, admite António Nogueira Leite, professor da Nova SBE e ex-secretário de Estado do Tesouro e Finanças no final da década de 2000.

Do ponto de vista setorial, pode acarretar maior dificuldade na definição de medidas de política. “Naturalmente que muitos serviços serão afetados porque a concentração de população em determinadas zonas urbanas leva a maiores problemas de segurança, policiamento ou administração da justiça”, considera João Duque, economista e professor do ISEG. “Mas parece-me que os essenciais são Saúde, Educação e Transportes Públicos”, destaca.

“No limite, todas as áreas de governação poderão ser afetadas”, concede Nogueira Leite, concordando, todavia, com João Duque.

“A Saúde é provavelmente uma das áreas mais sensíveis. Uma população maior e possivelmente mais concentrada em certas regiões urbanas, altera a leitura sobre as listas de espera, médicos por habitante, camas hospitalares por habitante, cobertura de cuidados primários, urgências e necessidades de investimento”, explica.

As mesmas dificuldades colocar-se-ão na Educação, onde a revisão da população pode ter impacto na previsão de alunos, necessidades docentes, rede escolar, ensino de português como língua não materna e apoios à integração. “Isto é particularmente importante se uma parte significativa da revisão resultar de população estrangeira residente, incluindo famílias com crianças e jovens”, salienta Nogueira Leite.

No caso do emprego e Segurança Social, como o próprio organismo de estatística nacional assinala, “a revisão das estimativas anuais de população residente para os anos de 2021 a 2024 tem impacto em diversas operações estatísticas do INE, nomeadamente na calibração (extrapolação) dos resultados de inquéritos por amostragem, com destaque para o Inquérito ao Emprego”. Certo é que, de acordo com o Jornal de Negócios, as tábuas de mortalidade também serão revistas, podendo potencialmente ter impacto na idade da reforma, não sendo, contudo, ainda possível adiantar em que calendário e para que período.

Nogueira Leite observa que uma maior população ativa pode significar uma maior base contributiva, mais emprego e mais receita de contribuições sociais. Por outro lado, também pode significar maior procura por prestações sociais, abonos, apoios à família, subsídios de desemprego, RSI e outras medidas de proteção social, lembra.

Como contornar os problemas?

Ao ECO, fonte oficial do INE recorda que a atualização da população residente tem impacto em todos os indicadores cujo cálculo utiliza a população como denominador, nomeadamente indicadores expressos “por habitante”, “por mil habitantes” ou “per capita”.

“Estes indicadores abrangem um conjunto muito alargado de domínios estatísticos: por exemplo, no domínio das estatísticas económicas, abrange o ambiente, a agricultura, os resíduos, o turismo, as empresas, entre muitos outros”, elenca.

Para já, não é possível adiantar o número de indicadores que serão revistos. “O processo está a decorrer e, uma vez que estão em causa indicadores cuja revisão e atualização está a cargo de diferentes departamentos, optou-se por estabelecer uma data por tema. Uma contagem exaustiva dos indicadores não poderia ser obtida no imediato, por estar a ser dada prioridade pelas equipas à revisão”, esclarece ao ECO.

É neste quadro de incerteza que a equipa de Miranda Sarmento vai trabalhar no documento, mas há formas de dar a volta às dificuldades. Por exemplo, através da elaboração de cenários alternativos com diferentes hipóteses para a população, emprego, produtividade, consumo e pressão sobre a despesa pública. Ou por via da utilização de dados administrativos como número de utentes inscritos no SNS ou de alunos matriculados nas escolas, devidamente tratados e assegurando-se a privacidade dos mesmos.

Nogueira Leite lembra que Miranda Sarmento tem sempre a possibilidade de reforçar as dotações de contingência, sobretudo nas áreas onde os dados estão por confirmar: “Bem desenhada, uma dotação de contingência permite acomodar pressões de procura, sem obrigar a revisões orçamentais desordenadas.”

Porém, a maior dificuldade na preparação do Orçamento do Estado será outra, no entender de João Duque.

“Infelizmente, a construção do orçamento passa um pouco à parte destes números [da população]”, diz.

“Em lugar de nos preocuparmos, à partida, com o serviço que queremos prestar, e depois multiplicar pelo número certo de potenciais utentes, o orçamento é feito com base no ano anterior, ajustando-se depois consoante os números de funcionários ao serviço, tendo em conta os aumentos salariais acordados na Concertação Social, a inflação e alguma projeção da evolução demográfica registada nas bases de dados do Ministério do Trabalho e Segurança Social na previsão das pensões a pagar”.

Na prática, tem-se “o orçamento possível em vez do orçamento desejável” e um “orçamento que, não crescendo muito, obrigará a uma redução da qualidade do serviço que é prestado”.