“Portugal tornou-se demasiado virado para dentro e precisa de mais ambição”

Portugal está “cheio de pessoas talentosas, empreendedoras e qualificadas”, mas há três décadas que o país está a perder terreno face à média europeia. É este o paradoxo que James A. Robinson, Prémio Nobel da Economia em 2024, e o economista Nuno Palma tentam desvendar no estudo “Desbloquear o Crescimento de Portugal – Reformas Estruturais e Desafios à Implementação de Políticas Económicas”, apresentado na quinta-feira.

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Em entrevista ao ECO, o coautor do bestseller “Porque Falham as Nações” não poupa nas críticas ao imobilismo nacional, mas também não hesita em apontar caminhos concretos para o inverter. O diagnóstico não é novo e James Robinson admite, sem rodeios, que “a questão não é identificar os problemas, é encontrar uma estratégia para os resolver.”

É essa procura de uma estratégia exequível que sustenta a proposta mais provocadora do relatório: uma meta de 90 dias para decisões judiciais. Segundo o Nobel da Economia, trata-se de uma “medida de curto prazo, mas também alcançável”, capaz de mostrar aos portugueses que “a mudança é possível e que as instituições podem funcionar.”

Ao longo de uma conversa de quase uma hora, o economista e professor da Universidade de Chicago compara Portugal com a Irlanda e a Polónia, questiona a dependência de mais de 90% do investimento público em fundos europeus, alerta para os riscos da Inteligência Artificial numa economia de salários baixos e reflete sobre se o envelhecimento da população pode fechar a janela de oportunidade para as reformas.

No fim sobra otimismo, com James Robinson a sublinhar que “não há nada que não possa mudar” em Portugal, falta apenas a coragem política para o fazer.

O vosso estudo conclui que Portugal tem um problema de execução e não de diagnóstico, e que os sucessivos governos recuam perante o custo político das reformas. Porquê concentrar a proposta numa prioridade como a Justiça?

Há muita investigação sobre os problemas da trajetória económica e das instituições portuguesas. Eles foram identificados por muitas pessoas, seja na educação, na Justiça, na concorrência ou na regulação. A novidade da nossa proposta é tentar perceber como se conseguem concretizar reformas e inverter esta situação.

A evidência comparada mostra que os projetos de reforma bem-sucedidos exigem prioridades. Muitas coisas têm de mudar, mas é preciso sequenciá-las corretamente e perceber as ligações entre elas. A ideia é priorizar uma área que possa levar outras a reformarem-se também. Portugal tem vindo a perder qualidade institucional há cerca de 30 anos. Os indicadores da Transparency International, por exemplo, têm piorado desde 2003. A questão, portanto, não é identificar os problemas, é encontrar uma estratégia para os resolver.

Defendem uma meta de decisão judicial em 90 dias. Como pode um Governo, condicionado pelo próximo ciclo eleitoral, resistir ao choque com a máquina judicial e administrativa?

É uma medida de curto prazo, mas também alcançável. Se um Governo demonstrar que consegue concretizar algo rapidamente, transmite aos cidadãos e aos eleitores que é sério, que a mudança é possível e que as instituições podem funcionar.

Essa escolha é deliberada. A educação é extremamente importante, mas os seus resultados podem demorar uma década ou uma geração a ser visíveis. Nós quisemos concentrar-nos numa área em que se possa dizer: “Entregámos isto; conseguimos fazê-lo.”

E que possa ser medida.

Exatamente. Isso é crucial.

Por que razão fixam 90 dias como meta?

É um número que deve ser discutido. O essencial é a sequência: 90 dias será o prazo certo? Não sei. Será preciso experimentar, perceber o que é exequível e ajustar o modelo. Não há uma solução mágica. Quando se começa um processo destes a sério, acontecerão coisas que não foram antecipadas. Será preciso adaptar, corrigir e mudar de direção quando necessário. Mas 90 dias parece-me um bom ponto de partida.

Mais de 90% do investimento público [de Portugal] é financiado pela União Europeia. É fácil depender de fundos europeus, mas há algo de disfuncional nesse equilíbrio.

Na sua obra mais conhecida, “Porque Falham as Nações”, divide as instituições entre inclusivas e extrativas. O relatório sobre Portugal descreve um sistema desenhado para proteger ordens profissionais, distribuir fundos taticamente e tolerar a captura regulatória. Após 40 anos da integração de Portugal na União Europeia, o modelo económico português partilha hoje mais semelhanças com um sistema extrativo do que inclusivo?

Eu não usaria essa linguagem. A dicotomia entre instituições inclusivas e extrativas é necessariamente simplista. Há muitas zonas cinzentas. Mesmo nos EUA há instituições mais inclusivas e outras mais extrativas.

Portugal é, pelos padrões históricos mundiais, uma sociedade muito inclusiva: pertence à União Europeia e à OCDE, e é uma sociedade economicamente bem-sucedida. O problema é que, em vez de melhorar a sua posição, deteriorou-a nos últimos 30 anos. As instituições pioraram e o rendimento per capita relativo face à média europeia também. Não estamos a falar da Nigéria, da Colômbia ou de Myanmar. O vocabulário mais adequado é o dos interesses instalados ou da procura de rendas. A questão é sobretudo a distância entre Portugal e o seu potencial.

Que países europeus podem servir de comparação?

A Irlanda é um exemplo, embora tenha vantagens específicas: língua inglesa, ligações aos EUA e uma posição confortável para captar investimento direto estrangeiro. A Polónia também teve uma trajetória economicamente muito bem-sucedida nos últimos 30 anos.

Cada país tem forças e vantagens comparativas próprias. É necessário criar espaço para as descobrir e para que se revelem. Portugal tornou-se demasiado virado para dentro e precisa de mais ambição. O talento, o potencial, a energia empresarial e as pessoas qualificadas estão cá.

Essa falta de ambição vê-se na dependência dos fundos europeus, como é amplamente notado no vosso estudo?

Mais de 90% do investimento público é financiado pela União Europeia. Isso não me faz sentido. Estamos a falar de Portugal, do seu futuro e da sua capacidade de investir com recursos domésticos. É fácil depender de fundos europeus, mas há algo de disfuncional nesse equilíbrio. Vivemos numa época em que se reconhece a necessidade de maior autonomia. A Europa enfrenta dificuldades: a Alemanha terá de aumentar a despesa militar, empresas como a Volkswagen e a BMW estão sob pressão, e há dúvidas sobre a sustentabilidade do atual modelo europeu.

Sou um grande defensor da União Europeia, mas esta dependência é indicativa do equilíbrio em que Portugal se encontra. A Irlanda também pertencia à União Europeia e isso não a impediu de mudar a sua trajetória.

Também aponta a falta de escala na Europa, por exemplo no sistema financeiro.

A Europa não aproveitou plenamente as vantagens de escala que se observam nos EUA ou na China. Quando se vai a França, por exemplo, os maiores bancos são franceses. Porque não há maior integração dos mercados financeiros europeus? Porque não existem dois, três ou quatro bancos europeus realmente grandes? A escala é necessária para financiar investimento. Portugal tem voz na União Europeia e isso é importante, mas deve concentrar-se no que pode fazer internamente.

Vários países da Europa de Leste ultrapassaram Portugal no PIB per capita na última década, e Espanha manteve um diferencial de produtividade significativo, apesar de partilhar algumas das nossas rigidezes laborais e a dependência do turismo. Portugal enfrenta sobretudo um problema de escala?

Os países entram em equilíbrios políticos distintos, moldados por interesses e histórias diferentes. Na Polónia, por exemplo, a agricultura não foi coletivizada, o modelo comunista não penetrou a economia como noutros países e existiu uma oposição popular de massas, com o Solidariedade. Isso ajudou a definir a trajetória posterior.

Na Bulgária, a transição foi muito diferente: os filhos das elites comunistas herdaram poder e ativos. Na Roménia, houve uma revolta popular contra Ceaușescu. Estes momentos influenciam os interesses que passam a ser representados e ajudam a explicar o dinamismo económico atual.

A Península Ibérica tem uma história diferente, marcada por ditaduras até aos anos 70. Essa herança continua a ser importante para compreender interesses económicos e mentalidades, apesar do efeito benéfico da integração europeia. Portugal convergiu durante algum tempo, mas esse processo parou nos anos 90 e entrou depois em sentido inverso. Mas não há nada que não possa mudar. Portugal está cheio de pessoas talentosas, empreendedoras e qualificadas. Essa é, em certo sentido, a tragédia.

Nos últimos meses houve um grande debate em Portugal sobre a necessidade de se avançar ou não com uma reforma laboral. Acha que essa é uma questão prioritária para alcançar um maior crescimento económico?

O professor Nuno Palma é muito mais especialista nessa área do que eu, mas não tive a sensação de que esse fosse o problema prioritário. Falámos com empresários e foi notável ver como todos convergiam para os problemas do sistema judicial.

Não existe crescimento económico bem-sucedido sem um setor privado dinâmico, seja na Revolução Industrial britânica, nos EUA, na China desde 1978 ou na Coreia do Sul. E os empresários identificaram a Justiça como um obstáculo central. A reforma laboral é muito complexa, envolve muitos interesses, demora tempo e exige negociação. Há outras mudanças que podem ser feitas primeiro e ter um impacto significativo.

Se for criada a expectativa de que o Estado também tem prazos para cumprir, essa exigência pode alastrar à saúde e a outros serviços públicos.

A Justiça pode, então, desencadear reformas noutros setores?

Essa é a ideia. O Estado não tem capacidade para fazer tudo ao mesmo tempo, tem de estabelecer prioridades, mas escolhendo algo com muitas ligações a outras áreas. A analogia de que gostamos é a da Coreia do Sul, onde a prioridade foram as exportações. Não se pode obrigar alguém a comprar exportações: o setor privado tem de produzir qualidade e o Estado tem de fornecer condições. Isso cria pressão do setor privado sobre o setor público. No caso português, a Justiça pode desencadear um efeito semelhante.

Os cidadãos têm de pagar impostos dentro do prazo e cumprir inúmeras obrigações. Mas o Estado não tem de fazer nada a tempo. Isso é iníquo. Se for criada a expectativa de que o Estado também tem prazos para cumprir, essa exigência pode alastrar à saúde e a outros serviços públicos.

No seu livro “The Narrow Corridor” defende que a liberdade exige um equilíbrio constante entre o poder do Estado e a capacidade da sociedade de o controlar. O vosso estudo aponta para um Estado implacável a cobrar impostos, mas que demora até mil dias a decidir um recurso fiscal. Portugal sofre de um Estado demasiado pesado, ou de uma sociedade civil incapaz de o fiscalizar?

Não sei se lhe chamaria um Estado excessivo. Parece-me ineficiente de muitas formas, e a Justiça é um exemplo flagrante. Mas isso manifesta-se noutros domínios. O preço relativo dos bens não transacionáveis é mais elevado em Portugal do que na média europeia. Porquê? A lei da concorrência não é bem aplicada e os reguladores não são suficientemente independentes.

O estudo propõe processos mais objetivos na escolha dos reguladores. O problema é político?

Pode ser político, pode resultar de clientelismo, de inércia ou de hábitos que se normalizaram. Não sei o suficiente para ser mais específico. Em muitos processos de desenvolvimento, as pessoas habituam-se a fazer as coisas de determinada forma e tornam-se confortáveis com ela. É preciso tirá-las desse equilíbrio. A grande questão é que, se Portugal regressasse de cerca de 75% para 90% do PIB per capita da União Europeia, haveria muito mais riqueza para todos.

Tem alertado para o risco de a inteligência artificial agravar a desigualdade se for usada apenas para automatizar, em vez de potenciar as capacidades dos trabalhadores. Num país como Portugal, que o vosso relatório descreve como preso a salários baixos e a um tecido empresarial dominado por microempresas, a IA arrisca-se a ser mais um instrumento de concentração de rendas, ou pode ser a alavanca de um salto de produtividade?

É evidente que a inteligência artificial está a aumentar muito a desigualdade. Está controlada por um pequeno número de grandes empresas e a propriedade é extremamente concentrada. Além disso, aprofundará as diferenças entre países: estive recentemente na Universidade da Nigéria, onde não há eletricidade nem internet. Como beneficiar da inteligência artificial nessas condições?

O problema não é intrínseco à tecnologia. A inteligência artificial pode complementar os trabalhadores e aumentar a sua produtividade. É assim que a usamos na investigação: permite-nos analisar dados que antes não conseguíamos analisar; não nos substitui, torna-nos mais produtivos. Mas há uma mentalidade muito focada em substituir pessoas — motoristas, profissionais, trabalhadores. Isso pode ter consequências enormes no mercado de trabalho.

A política é o que nos permite cooperar e avançar. A nossa proposta não pretende eliminá-la, mas pô-la em movimento, fazer algo visível, rapidamente e bem, gerar confiança e criar impulso para que a mudança seguinte se torne mais fácil.

Num país de salários baixos, o risco é superior à oportunidade?

Portugal tem salários baixos porque tem produtividade relativamente baixa. Essa é a questão central. A inteligência artificial aumentará certamente a produtividade, mas os benefícios serão distribuídos de forma muito desigual.

A inteligência artificial poderá afetar de forma relevante as profissões de classe média, substituindo trabalhadores qualificados, como assistentes jurídicos. Portugal está muito exposto aos serviços e o turismo pode ser relativamente mais resistente, porque continua a valorizar-se a interação pessoal. Mas não investigámos este ponto em detalhe.

Portugal dificilmente conseguirá fazê-lo sozinho. A regulação da inteligência artificial exige cooperação com os parceiros europeus.

As propostas que designa como “sementes” no relatório, como as reformas na educação e na saúde, levam uma década ou mais a dar frutos. Mas Portugal está a envelhecer rapidamente, o que dá um poder eleitoral desproporcionado a grupos naturalmente mais avessos ao risco, como os pensionistas. Até que ponto a demografia vai fechar definitivamente a janela política de oportunidade para este choque de gestão?

Não creio. As pessoas preocupam-se com os filhos e com o tipo de sociedade e de oportunidades que terão no futuro. Naturalmente, os mais velhos preocupam-se com pensões e nível de vida, mas também podem reconhecer que a mudança pode criar uma sociedade portuguesa mais dinâmica e melhor para as gerações seguintes.

Não estamos a propor grandes aumentos de impostos nem cortes nas pensões. Pelo contrário: se Portugal passar de cerca de 75% para 90% do PIB per capita médio da União Europeia, haverá riqueza suficiente para todos, incluindo os pensionistas. O foco é aumentar a produtividade, não redistribuir de perdedores para vencedores.

É preciso fazer coisas muito visíveis, que se consigam concretizar depressa, e mostrar às pessoas que se é capaz de alcançar algo. Depois as pessoas ganham confiança, cria-se momentum, e a etapa seguinte torna-se mais fácil.

Mantém-se otimista sobre a capacidade da democracia para concretizar essa mudança?

A evidência mostra que as democracias crescem mais depressa, fornecem melhores bens públicos e têm melhores resultados em educação e saúde. Têm problemas, incluindo horizontes de curto prazo, mas existem mecanismos que levam os políticos a considerar o bem comum.

A Europa prosperou sob regimes democráticos desde o fim da Segunda Guerra Mundial, com crescimento, menor desigualdade e Estados sociais. A Polónia mudou em democracia, tal como a Irlanda. Há casos de reformas bem-sucedidas em autocracias, mas tendem a depender de pessoas e circunstâncias muito particulares; não são uma base sustentável para a política pública.

A política é o que nos permite cooperar e avançar. A nossa proposta não pretende eliminá-la, mas pô-la em movimento: fazer algo visível, rapidamente e bem, gerar confiança e criar impulso para que a mudança seguinte se torne mais fácil.

Ganhar o Prémio Nobel da Economia dá-lhe uma plataforma global sem precedentes. Nas suas interações recentes com governantes de todo o mundo, sente que os líderes políticos percebem que precisam de confrontar os “amigos” do sistema corporativista para crescer, ou continuam concentrados no ciclo eleitoral de curto prazo e na distribuição de favores?

Trabalho sobretudo em países em desenvolvimento, onde os desafios são muito diferentes dos de Portugal — muitos nem sequer têm eleições livres, ou têm ‘eleições clientelistas’ que não mudam nada. Ainda assim, a evidência mostra que as democracias crescem mais e entregam melhores bens públicos, apesar dos horizontes curtos dos seus líderes.

E é justamente por isso que a nossa proposta faz sentido do ponto de vista político: é preciso fazer coisas muito visíveis, que se consigam concretizar depressa, e mostrar às pessoas que se é capaz de alcançar algo. Depois as pessoas ganham confiança, cria-se momentum, e a etapa seguinte torna-se mais fácil. É esse, no fundo, o espírito daquilo que propomos para Portugal.