Desigualdade agravou-se no final da era Costa e IRS perdeu capacidade redistributiva

Portugal tornou-se mais desigual nos últimos anos dos governos socialistas liderados por António Costa, apesar das sucessivas alterações introduzidas no IRS com o objetivo de aliviar a carga fiscal das famílias e reforçar a progressividade do imposto.

As conclusões constam do estudo “Avaliação da Efetiva Progressividade do Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS)”, elaborado pelos investigadores Alexandra de Andrade Dias Arsénio, José Maria Pires e Luís Silveira Santos, com base em quase 32 milhões de declarações fiscais entregues à Autoridade Tributária (AT) entre 2017 e 2022. O trabalho, publicado na revista da AT “Ciência e Técnica Fiscal“, conclui que o IRS continua a cumprir o princípio constitucional da progressividade, mas sublinha que o índice que mede essa progressividade atingiu o valor mais baixo da série precisamente em 2021.

Os resultados surgem num período em que o Governo socialista procurou reforçar a progressividade do imposto através de sucessivas alterações aos escalões do IRS, ao mesmo tempo que a economia recuperava da pandemia da Covid-19 e registava fortes pressões inflacionistas.

A análise dos rendimentos declarados pelos contribuintes mostra que a distribuição do rendimento em Portugal melhorou ligeiramente entre 2017 e 2020, mas inverteu essa tendência nos dois anos seguintes. O índice de Gini, utilizado internacionalmente para medir a desigualdade, diminuiu de 43 pontos em 2017 para 42,36 pontos em 2020. Porém, voltou a aumentar para 42,65 pontos em 2021 e disparou para 45,87 pontos em 2022, o valor mais elevado de todo o período analisado. Quanto maior o valor do índice, maior é a desigualdade.

Os dados revelam uma crescente concentração dos rendimentos nos escalões superiores da distribuição, segundo os autores. Metade dos contribuintes, com uma média de salário bruto mensal de cerca de 980 euros, detinha 21,52% do rendimento total em 2020 e essa quota caiu para 19,98%, em 2022. Em sentido inverso, os 5% mais ricos, com remunerações mensais brutas superiores a 3.500 euros, passaram a concentrar 22,63% de todo o rendimento declarado, em 2022, contra 18,68% em 2021, o que significa um reforço do peso relativo dos rendimentos mais elevados na economia portuguesa.

O resultado foi o agravamento das desigualdades num país que já apresentava uma das distribuições de rendimento mais assimétricas da União Europeia (UE). O estudo refere que Portugal continua a integrar o grupo dos Estados-membros com maiores níveis de desigualdade, ao lado de países como Bulgária, Letónia, Lituânia e Itália.

Reformas no IRS não impediram perda de progressividade

Nos últimos anos analisados pelo estudo, em 2021 e 2022, quando o IRS perdeu a sua progressividade, a política fiscal esteve sob responsabilidade de dois ministros das Finanças dos governos de António Costa. Em 2021, a tutela era assegurada por João Leão, que sucedera a Mário Centeno em meados de 2020. Em 2022, após as eleições legislativas que deram maioria absoluta ao PS, a pasta passou para Fernando Medina, que assumiu funções em março desse ano.

O Orçamento do Estado para 2021, apresentado por João Leão num contexto ainda marcado pela pandemia, introduziu alterações limitadas na estrutura do IRS, mas reforçou alguns mecanismos de proteção dos rendimentos mais baixos e intermédios. Entre as principais medidas estiveram a atualização dos escalões de rendimento em cerca de 0,7%, a manutenção do desdobramento dos dois primeiros escalões aprovado no ano anterior, o aumento do limiar do mínimo de existência e a criação do IRS Jovem, que passou a prever uma exclusão parcial de tributação para trabalhadores até aos 26 anos nos primeiros cinco anos após a conclusão da licenciatura, mestrado ou doutoramento. O Governo justificou estas alterações com a necessidade de proteger o rendimento disponível das famílias num período de forte incerteza económica.

Já no Orçamento do Estado para 2022, também elaborado por João Leão, mas que acabaria por não entrar plenamente em vigor devido ao chumbo parlamentar do documento e à convocação de eleições antecipadas, foi aprovada uma das mais significativas alterações ao IRS da legislatura. O Executivo propôs o aumento do número de escalões de sete para nove, através do desdobramento dos terceiro e sexto escalões, procurando reduzir os saltos de tributação e reforçar a progressividade do imposto para a classe média. A medida seria posteriormente retomada e concretizada pelo Governo de maioria absoluta liderado por António Costa, com Fernando Medina ao leme das Finanças.

Assim, o agravamento da desigualdade ocorreu apesar das alterações introduzidas pelo Governo de António Costa na tributação dos rendimentos. A coincidência temporal entre estas reformas e os resultados do estudo não permite, contudo, estabelecer uma relação de causa e efeito. Os autores não atribuem o agravamento da desigualdade às alterações do IRS nem avaliam o impacto isolado de cada medida fiscal. O que os dados mostram é que, apesar das mudanças introduzidas pelos governos socialistas para reforçar a progressividade do imposto, a concentração dos rendimentos aumentou significativamente em 2021 e 2022, ao mesmo tempo que o índice de Kakwani registou os valores mais baixos de todo o período em estudo.

De acordo com esse índice, considerado uma das principais referências internacionais para medir a progressividade fiscal, os investigadores concluem que o IRS permaneceu progressivo durante toda a janela temporal analisada (2017-2022). Ainda assim, o indicador desceu de 0,3072 em 2017 para 0,2917 em 2021, recuperando apenas parcialmente para 0,2980 em 2022. O valor registado em 2021 corresponde ao nível mais baixo de progressividade observado em toda a série.

Para os autores, os resultados mostram que o imposto continuou a exigir proporcionalmente mais aos contribuintes de rendimentos elevados, mas com menor intensidade do que anteriormente.

Uma das características mais marcantes do sistema fiscal português é a forte concentração da receita fiscal num número relativamente reduzido de contribuintes. A análise mostra que cerca de 42,4% dos agregados com rendimento declarado não tiveram qualquer IRS apurado em 2022, refletindo o impacto do mínimo de existência, das deduções e da própria estrutura progressiva do imposto.

Por outro lado, os contribuintes de maiores rendimentos suportam a esmagadora maioria da receita. Os 5% mais ricos foram responsáveis por pelo menos 37,6% do IRS arrecadado, enquanto os 20% de rendimentos mais elevados suportaram cerca de 79% da receita total do imposto. Segundo os autores, esta concentração encontra-se entre as mais elevadas observadas na Europa.

Apesar da perda de progressividade, o estudo conclui que o IRS continua a desempenhar um papel importante na redistribuição dos rendimentos. Em 2022, o índice de Gini do rendimento declarado situava-se em 45,87 pontos antes da tributação. Após a dedução da coleta líquida do IRS, descia para 41,63 pontos.

Os investigadores concluem que o imposto continua a corrigir uma parte significativa das desigualdades geradas pelo mercado. O problema é que o aumento da concentração dos rendimentos revelou-se mais forte do que a capacidade redistributiva do sistema fiscal.

“O IRS cumpre o seu princípio constitucional de imposto progressivo”, referem os autores, mas os resultados mostram igualmente que a sua capacidade redistributiva enfraqueceu precisamente nos anos em que a desigualdade voltou a agravar-se.