Despesa com benefícios fiscais disparou para 21 mil milhões em 2025 e já vale 6,8% do PIB, alerta Tribunal de Contas

A despesa fiscal ascendeu a pelo menos 21 mil milhões de euros em 2025, o equivalente a 6,8% do Produto Interno Bruto (PIB), um valor que representa um aumento real de 37% face a 2020, ainda que os universos comparados não sejam totalmente coincidentes. O alerta foi deixado esta quinta-feira pela juíza conselheira do Tribunal de Contas (TdC), Ana Furtado, durante uma audição do grupo de trabalho para a avaliação dos benefícios fiscais, na Comissão parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública.

“O Tribunal de Contas atribui, desde longa data, especial atenção à maioria dos benefícios fiscais”, afirmou a juíza conselheira que é responsável pela avaliação dos benefícios fiscais no TdC.

Esta é “uma área particularmente importante, não só pelo impacto direto nas finanças públicas, mas também porque constitui apoios públicos que tendem a tornar mais complexo o sistema fiscal e porque podem dificultar o respetivo escrutínio”, salientou Ana Furtado.

A magistrada explicou que, em 2025, a despesa fiscal quantificada na Conta Geral do Estado ascendeu “a pelo menos cerca de 21 mil milhões de euros, ou seja, 6,8% do PIB”, acrescentando que este montante representa “um valor que é 37% acima, em termos reais”, do registado em 2020, ainda que tenha ressalvado que “os universos não são totalmente comparáveis”. Os dados agora revelados vão constar do parecer do TdC à Conta Geral do Estado de 2025, que está para ser divulgado.

Ana Furtado fez questão de enquadrar a dimensão desta despesa, sublinhando que “21 mil milhões de euros é um valor que compara com o total das despesas dos apoios concedidos pelo Orçamento do Estado a empresas, famílias e instituições sem fins lucrativos”, inscritas na rubrica das transferências correntes, transferências de capital e subsídios.

“Tratar esta matéria é uma tarefa exigente e pode, com facilidade, ser levada para segundo plano”, advertiu. Por isso, acrescentou, “o tribunal tem vindo a salientar que os benefícios fiscais devem ser encarados com o mesmo rigor com que se olha para a despesa pública”.

A juíza conselheira frisou que não existe uma diferença substancial entre conceder um apoio através da despesa do Estado ou através de um benefício fiscal. “A despesa fiscal, que corresponde à receita que o Estado deixa de arrecadar, tem exatamente o mesmo impacto orçamental que uma despesa pública de igual montante”, afirmou.

Apesar das críticas que o tribunal tem feito ao longo dos anos, Ana Furtado reconheceu que houve melhorias significativas na forma como a despesa fiscal é identificada e quantificada. “Importa reconhecer o caminho e os progressos relevantes que foram realizados”, afirmou, destacando “o esforço do Ministério das Finanças e da Autoridade Tributária e Aduaneira para implementar as recomendações formuladas e suprir muitas das fragilidades evidenciadas pelo tribunal”.

A magistrada recordou que, numa primeira fase, o trabalho do tribunal incidiu sobre a clarificação do conceito de benefício fiscal. “A apreciação do tribunal centrou-se sobretudo na distinção entre aquilo que deveria ou não ser qualificado como benefício fiscal, procurando que fossem clarificados conceitos e estabelecidos critérios técnicos rigorosos”, explicou.

Esse processo foi acompanhado por auditorias à quantificação e ao controlo da despesa fiscal e culminou com a aprovação, em 2016, do Manual de Quantificação da Despesa Fiscal. “Este instrumento permite não apenas identificar os benefícios fiscais existentes, mas também distinguir esses benefícios dos chamados desagravamentos fiscais estruturais”, explicou Ana Furtado, referindo que estes últimos “têm um caráter tendencialmente permanente e justificam-se por razões intrínsecas ao sistema fiscal ou às regras de cálculo do imposto”.

A responsável destacou igualmente a criação em 2024 da Unidade Técnica de Avaliação de Políticas Tributárias (U-TAX), que classificou como “um progresso importante” e que “produziu no ano passado dois relatórios de avaliação dos benefícios fiscais”.

Ainda assim, considerou que persistem desafios relevantes. “Entendemos ser necessário consolidar as metodologias de avaliação dos benefícios fiscais, por forma a constituírem uma base importante para as decisões da Assembleia da República sobre esta matéria”, afirmou.

Entre as prioridades, defendeu que o custo de cada benefício fiscal deve ser conhecido desde o momento da sua criação. “É necessário assegurar o apuramento da despesa fiscal de todos os benefícios fiscais”, sustentou, acrescentando que esse exercício “deveria ser assegurado desde logo aquando da criação de cada novo benefício fiscal ou da respetiva prorrogação”.

Outra das preocupações do tribunal prende-se com o controlo da atribuição destes benefícios. Ana Furtado defendeu o reforço dos mecanismos de fiscalização, “por exemplo, impedindo que usufruam de benefícios fiscais contribuintes com dívidas fiscais”, lembrando que essa situação foi identificada pelo TdC nos pareceres sobre as Contas Gerais do Estado de 2023 e de 2024. Segundo alertou, essa prática “não só contraria o estabelecido no Estatuto dos Benefícios Fiscais, como gera uma situação diretamente desigual entre os contribuintes”.

Taxas reduzida e intermédia de IVA representam 60% da despesa fiscal global

As taxas reduzidas e intermédias de IVA passaram a dominar a despesa fiscal em Portugal, representando cerca de 60% do total, na sequência de uma alteração metodológica introduzida no apuramento deste indicador. O dado foi avançado pela presidente do TdC, Filipa Urbano Calvão.

“É o IVA que tem cerca de 60% desse peso”, afirmou Filipa Urbano Calvão, quando questionada sobre qual o imposto com maior relevância na despesa fiscal. A responsável admitiu, contudo, não dispor de informação sobre quais os regimes de IVA que mais contribuem para esse montante.

A explicação para este aumento foi detalhada pela juíza conselheira do TdC, Ana Furtado, que apontou para uma mudança na metodologia de cálculo da despesa fiscal. “A despesa fiscal em IVA aumentou bastante no último ano devido à intervenção, pela primeira vez, na sequência da aplicação do Manual da Despesa Fiscal, relativo ao tratamento resultante do diferencial de taxas das operações sujeitas à taxa reduzida ou intermédia”, explicou.

Segundo Ana Furtado, esta alteração metodológica levou a que o diferencial entre a taxa normal e as taxas reduzida e intermédia de IVA passasse a ser contabilizado como despesa fiscal. No entanto, advertiu, essa mudança não foi acompanhada de uma avaliação que permitisse aferir se essas taxas preferenciais cumprem os objetivos de política pública que justificam a sua existência. “Esta alteração metodológica não resultou de uma avaliação que permitisse identificar a vantagem extrafiscal associada à medida”, sublinhou.

A magistrada defendeu, por isso, que o Estado deve passar a avaliar estes benefícios de forma mais aprofundada, considerando não apenas quem beneficia das medidas, mas também se estas produzem os resultados pretendidos. “Há aqui uma recomendação implícita: era importante incluir esta avaliação extrafiscal neste conjunto tão grande de benefícios que decorrem das taxas reduzidas do IVA”, afirmou.

Ana Furtado alertou ainda que a análise distributiva — ou seja, a avaliação de quem beneficia dos incentivos fiscais — “é muito importante”, mas “não é suficiente”. Na sua perspetiva, é necessário comparar os objetivos definidos para cada benefício fiscal com a sua execução efetiva.

“Os benefícios fiscais são geralmente muito específicos. Têm um objetivo, podem destinar-se a um grupo específico de cidadãos ou a uma atividade específica e daí também a necessidade de avaliar a sua eficácia“, referiu.

A juíza conselheira concluiu defendendo que uma avaliação rigorosa da despesa fiscal exige mais informação sobre o universo dos benefícios existentes. “Toda a análise global requer olhar para o que temos. É uma análise bastante sensível e necessária de se fazer. Daí que o nosso foco é que haja informação sobre o máximo de benefícios fiscais possíveis”, afirmou.

(Notícia atualizada pela última vez às 13h54