Ordens profissionais: guardiãs do interesse público ou meras entidades administrativas?

Há exatamente trinta anos, neste mesmo mês (dia 15) tomava posse a comissão instaladora e a comissão de inscrição da então Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), momento que marcou o início de uma nova etapa na organização e valorização institucional da profissão de contabilista em Portugal. Este processo não surgiu ao acaso: foi o resultado prático da visão, do empenho e da colaboração de diversas entidades e personalidades, entre as quais a APOTEC, que desempenhou um papel particularmente relevante, colocando a sua experiência, conhecimento técnico e capacidade mobilizadora ao serviço da construção de um modelo de autorregulação profissional.

A evocação deste marco histórico constitui o ponto de partida para uma reflexão que ultrapassa a memória institucional: qual deve ser, hoje, o papel das ordens e associações públicas profissionais numa sociedade cada vez mais exigente, aberta e regulada? Entre a defesa intransigente do interesse público, a garantia da qualidade das profissões e a necessária separação relativamente à representação de interesses económicos ou sindicais dos seus membros, importa revisitar os fundamentos que legitimam a existência destas instituições e compreender os desafios que enfrentam no contexto nacional e europeu.

As associações públicas profissionais sempre ocuparam um lugar singular nas democracias modernas. Não são organismos da Administração Pública em sentido estrito nem associações privadas de representação de interesses. Exercem poderes públicos delegados pelo Estado, mas são geridas pelos próprios profissionais. Esta natureza híbrida explica simultaneamente a sua relevância institucional e a permanente discussão em torno da extensão das suas competências.

Em Portugal, a lei nº 2/2013, de 10 de janeiro, alterada pela lei nº 12/2023, redefiniu significativamente este modelo, reforçando a ideia de que as associações públicas profissionais existem exclusivamente para prosseguir o interesse público inerente às profissões reguladas e não para representar interesses corporativos ou económicos dos seus membros. O próprio diploma estabelece que estas entidades não podem exercer nem participar em atividades de natureza sindical ou relacionadas com a regulação das relações económicas ou profissionais dos seus membros.

À primeira vista, esta limitação poderá parecer excessiva. Porém, quando analisada à luz da evolução dos Estados democráticos e do direito europeu, revela uma lógica institucional consistente: quem regula não deve simultaneamente representar os regulados.

Da autorregulação medieval ao Estado regulador

As ordens profissionais têm as suas raízes nas antigas corporações das artes e dos ofícios, que, durante séculos, asseguraram o controlo do acesso às profissões, a transmissão do saber técnico e a definição de padrões de qualidade, numa época em que o Estado ainda não dispunha de estruturas de regulação especializadas.

Ao longo do século XIX, com a afirmação das profissões liberais, este modelo evoluiu para organizações dotadas de autonomia técnica e disciplinar, assumindo funções que o Estado dificilmente conseguiria exercer com igual competência especializada. Foi neste contexto que surgiram as ordens profissionais modernas: entidades incumbidas de certificar competências, definir regras deontológicas, exercer poder disciplinar e garantir que profissões particularmente sensíveis — medicina, advocacia, engenharia, auditoria ou contabilidade — fossem exercidas por profissionais tecnicamente qualificados. A razão nunca foi proteger os profissionais. Foi proteger os cidadãos.

Por que existem ordens profissionais? Uma profissão apenas justifica uma associação pública quando a sua atividade possa colocar em causa bens jurídicos relevantes caso seja exercida sem adequada qualificação. Não é por acaso que a própria lei nº 2/2013 exige que a criação de uma associação pública profissional seja excecional, necessária, proporcional e fundamentada na tutela de um interesse público que o Estado não possa assegurar diretamente.

A legitimidade das ordens não reside, portanto, na defesa dos seus membros, mas na confiança que proporcionam à sociedade. Quando um cidadão consulta um médico, “entrega” o seu património a um contabilista certificado, confia a sua defesa a um advogado ou depende da certificação de um revisor oficial de contas, presume legitimamente que existe uma entidade independente que fiscaliza o exercício dessa profissão. Essa confiança constitui um ativo institucional dum enorme valor económico.

O paradigma europeu: regular sem representar

Nas últimas duas décadas, o direito europeu passou a olhar para as profissões reguladas sob uma perspetiva diferente. A Comissão Europeia, a OCDE e diversas autoridades nacionais da concorrência têm vindo a alertar para o risco de determinadas regras profissionais constituírem barreiras injustificadas ao acesso ao mercado, limitando a concorrência, a mobilidade profissional e a inovação. Esta orientação influenciou várias reformas nacionais, incluindo a portuguesa.

Todavia, a mesma União Europeia nunca defendeu a eliminação total das ordens profissionais. Pelo contrário, reconhece que determinadas profissões necessitam de mecanismos robustos de regulação técnica e disciplinar, desde que esses mecanismos respeitem os princípios da necessidade, proporcionalidade e transparência.

A própria jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia tem reconhecido que determinadas restrições ao exercício profissional podem ser compatíveis com o direito da concorrência quando sejam indispensáveis para garantir objetivos legítimos de interesse público, como a qualidade, a independência ou a ética profissional.

O debate europeu nunca foi contra a existência das ordens, foi contra o excesso de corporativismo.

Vamos aos exemplos: o modelo português não constitui uma exceção no contexto europeu. A separação entre funções regulatórias, de interesse público, e funções de representação profissional ou sindical é hoje um princípio comum à generalidade dos sistemas jurídicos europeus, ainda que com diferentes modelos organizativos.

Em Espanha, os colegios profesionales são regulados pela Ley 2/1974, de 13 de fevereiro, sobre Colegios Profesionales, desempenhando funções de ordenação do exercício profissional, fiscalização deontológica e disciplina, coexistindo com sindicatos e associações empresariais responsáveis pela representação dos interesses laborais e económicos dos profissionais. A própria legislação espanhola distingue claramente a natureza pública dos colégios profissionais da atividade sindical, reservada às organizações previstas na Constituição Espanhola.

Em França, as diversas ordres professionnels (como a Ordre des Médecins, a Ordre des Experts-Comptables ou a Ordre des Avocats) exercem competências de inscrição, disciplina, fiscalização ética e garantia da qualidade do exercício profissional. A representação dos interesses económicos e das condições de trabalho cabe, em regra, aos sindicatos profissionais (syndicats professionnels), nos termos do Code du Travail, mantendo-se uma clara separação funcional entre regulação e representação.

Na Alemanha, as Berufskammern ou Kammern (como as Steuerberaterkammern, Rechtsanwaltskammern ou Ärztekammern) exercem poderes públicos delegados, designadamente em matéria de acesso à profissão, disciplina e formação profissional contínua. Paralelamente, coexistem as associações profissionais (Berufsverbände) e os sindicatos (Gewerkschaften) que representam os interesses económicos e laborais dos profissionais, preservando a independência das entidades reguladoras.

No Reino Unido, a distinção é ainda mais evidente. Entidades reguladoras como o General Medical Council (GMC), o Solicitors Regulation Authority (SRA) ou o Financial Reporting Council (FRC) exercem exclusivamente funções regulatórias, disciplinares e de proteção do interesse público. Em paralelo, organizações como a British Medical Association (BMA) ou a Law Society desempenham funções de representação profissional, negociação e defesa dos interesses dos seus associados, sem exercerem poderes públicos de regulação.

Apesar das diferenças organizativas, observa-se um denominador comum: a autoridade reguladora deve manter independência relativamente à representação dos interesses económicos, laborais ou sindicais da profissão, evitando conflitos de interesses e reforçando a confiança dos cidadãos na imparcialidade da regulação.

A difícil fronteira entre interesse público e interesse profissional é um desafio, porque na prática, porém, a distinção raramente é absoluta.

Imagine-se que uma ordem profissional contesta uma proposta legislativa que reduz drasticamente os requisitos de formação para acesso à profissão. Estará a defender os atuais profissionais? Ou estará a defender a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos? Os dois efeitos coexistem.

Outro exemplo. Uma ordem pode defender que a certificação profissional exige formação contínua obrigatória (e aqui “exigir” não é em causa própria de receitas para a instituição, é exigir que os profissionais apresentem comprovativos de formação contínua). Essa posição aumenta naturalmente os custos dos profissionais. Mas simultaneamente protege os consumidores. Onde termina o interesse público e onde começa o interesse corporativo? A resposta dificilmente será linear.

Uma situação diferente ocorreria se a mesma ordem pretendesse estabelecer honorários mínimos, negociar salários, intervir em convenções coletivas ou defender regimes remuneratórios específicos para os seus membros. Nesses casos deixaria de exercer funções regulatórias para assumir funções sindicais ou de representação económica, precisamente aquelas que o legislador de 2023 pretendeu afastar.

Uma interpretação excessivamente restritiva da lei nº 2/2013, com as atualizações da lei nº 12/2023, poderia transformar as ordens em simples organismos administrativos responsáveis por inscrições, quotas e processos disciplinares. Seria um erro, pois as ordens desempenham uma função insubstituível na produção de conhecimento técnico, na emissão de pareceres independentes, na elaboração de normas deontológicas, no incentivo à formação contínua e na participação qualificada no processo legislativo.

Silenciar estas instituições significaria empobrecer a qualidade da decisão pública. O Estado não necessita de ordens silenciosas, necessita de ordens independentes e não politizadas.

A verdadeira legitimidade das associações públicas profissionais mede-se pela confiança que inspiram à sociedade. Sempre que atuam para elevar padrões técnicos, reforçar a ética profissional, prevenir conflitos de interesses ou melhorar a qualidade dos serviços, estão a cumprir a missão que justifica a delegação de poderes públicos.

Sempre que procuram influenciar remunerações, limitar a concorrência ou defender interesses económicos particulares ou manifestações políticas aproximam-se perigosamente do corporativismo que a reforma de 2023 pretendeu combater. O desafio das próximas décadas não será escolher entre ordens fortes ou ordens fracas. Será construir ordens credíveis.

Instituições suficientemente independentes para dizer ao Estado quando este compromete a qualidade das profissões, mas suficientemente imparciais para nunca confundirem a defesa do interesse público com a defesa dos interesses dos seus membros. Porque a confiança dos cidadãos não se conquista pela autoridade legal. Constrói-se pela competência, pela independência e pela responsabilidade.

Em jeito de rodapé, pelo simbolismo destes 30 anos, impõe-se um agradecimento a todos que participaram durante largos anos, e alguns deles, uma vida plena dedicadamente à construção de uma profissão, de um estatuto e de uma sociedade melhor, e no caso em específico, a todos aqueles com quem tive o privilégio de aprender, construir e lutar.