A IES: quando a exceção se torna regra

Todos os anos, por esta mesma altura, repete-se um ritual que já se tornou familiar para milhares de empresas e profissionais. A poucos dias do termo do prazo para entrega da Informação Empresarial Simplificada (IES), que à data da escrita deste artigo se mantinha no dia 15 de julho, instala-se a mesma expectativa: haverá ou não um despacho governamental a prorrogar o prazo?

A pergunta, aparentemente simples revela um problema muito maior do que a entrega de uma declaração fiscal. Revela a forma como, em Portugal, demasiadas vezes, se governa através da exceção.

Num Estado moderno, as empresas, os investidores e os profissionais devem organizar a sua atividade com base em regras previsíveis e estáveis e não estarem dependentes, ano após ano, da expectativa de um despacho publicado poucos dias antes do termo do prazo legal.

A previsibilidade é um dos pilares da competitividade económica, e é também uma das expressões mais concretas da confiança entre o Estado e os contribuintes.

A análise da última década é elucidativa. Entre 2016 e 2025, o prazo legal da IES foi prorrogado em seis dos últimos dez anos. As razões invocadas foram diversas: atrasos na disponibilização das aplicações informáticas, alterações legislativas, necessidade de adaptação dos sistemas, impacto da pandemia, coincidência de obrigações fiscais e dificuldades operacionais.

Independentemente da justificação concreta de cada despacho, permanece um facto objetivo: sempre que a Administração Pública sentiu necessidade de prolongar os prazos, reconheceu implicitamente que o calendário inicialmente definido não era compatível com a realidade operacional.

Quando uma solução excecional se repete em 60% dos anos, talvez o problema não esteja na exceção. Talvez esteja na regra. A APOTEC endereçou, esta semana, um pedido ao senhor ministro de Estado e das Finanças, Joaquim Miranda Sarmento, que, no princípio da razoabilidade, adiasse o prazo até final do mês, pois o portal tem estado bastante complexo, digamos assim.

A IES representa um dos mais complexos exercícios de reporte existentes no sistema fiscal português. Da informação nela contida dependem a Autoridade Tributária e Aduaneira, o Banco de Portugal, o Instituto Nacional de Estatística, o Instituto dos Registos e do Notariado e diversos organismos públicos responsáveis pela produção de informação económica utilizada por decisores nacionais e europeus.

A qualidade destes dados influencia contas nacionais, indicadores macroeconómicos, estudos económicos, políticas públicas e decisões de investimento. Por isso, exigir rigor não é apenas legítimo. É indispensável. Mas o rigor exige tempo. E exige previsibilidade.

Vamos à prática: a concentração artificial das obrigações. O problema reside na excessiva concentração de obrigações fiscais e contabilísticas durante o mesmo período. No espaço de poucas semanas acumulam-se:

• Encerramento contabilístico
• Aprovação das contas
• Certificação legal de contas, quando aplicável
• Preparação da declaração Modelo 22
• Preparação da IES
• Obrigações periódicas de IVA
• Retenções na fonte
• Segurança Social e o Relatório Único
• Múltiplas obrigações acessórias

Acredito que não é difícil perceber que esta concentração aumenta exponencialmente o risco de erro. Quando aumenta o risco de erro aumentam igualmente as declarações de substituição, os pedidos de esclarecimento, as correções posteriores, os procedimentos inspetivos e os custos administrativos para empresas e até para a própria Administração Tributária, que é como quem diz, para os cidadãos que pagam impostos.

A economia comportamental ensina-nos precisamente que os sistemas excessivamente complexos geram mais incumprimento involuntário do que incumprimento deliberado.

E os números falam por si. Quando um procedimento necessita sucessivamente de medidas extraordinárias para funcionar, deixa de existir um problema conjuntural, e passa a ser um problema estrutural.

Digitalizar não significa simplificar. Portugal orgulha-se, legitimamente, da modernização tecnológica da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), com o reconhecimento internacional dos avanços registados nas últimas duas décadas. Mas importa distinguir dois conceitos frequentemente confundidos: digitalização e simplificação.

Colocar um procedimento em formato eletrónico não elimina automaticamente a sua complexidade. Se as obrigações continuam sobrepostas, se os calendários permanecem desequilibrados e se a estabilidade depende de sucessivos despachos de última hora, estaremos apenas perante burocracia digital. E o que desejaríamos era estar perante uma verdadeira transformação administrativa.

O artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa determina que a Administração Pública deve atuar segundo os princípios da justiça, da proporcionalidade e da boa administração. A Lei Geral Tributária consagra igualmente o princípio da colaboração entre a AT e os contribuintes.

Estes princípios não são meras declarações de propaganda. São critérios concretos de atuação. E um calendário fiscal cuja execução depende recorrentemente de despachos excecionais dificilmente representa o paradigma de previsibilidade que esses princípios impõem.

O problema não reside propriamente na decisão de prorrogar um prazo. Um Estado moderno deve conservar flexibilidade para responder a circunstâncias excecionais. O verdadeiro problema surge quando essa decisão se torna previsível, mas a sua publicação permanece imprevisível. Empresas, contabilistas, revisores oficiais de contas e investidores organizam recursos, planeiam o seu trabalho e gerem compromissos sem conhecer, até muito próximo do termo do prazo, quais serão efetivamente as regras aplicáveis. Essa incerteza gera custos económicos invisíveis: horas improdutivas, reprogramação de trabalho, adiamento de decisões e perda de eficiência.

Portugal não necessita de discutir todos os anos se a IES deve ser prorrogada. Necessita de discutir porque continua a ser necessário prorrogá-la. E a solução não está em transformar os despachos anuais numa rotina administrativa, mas sim em redesenhar todo o calendário declarativo. O objetivo não é reduzir exigência. É distribuir racionalmente essa exigência ao longo do ano. E um Estado verdadeiramente moderno não vive de sucessivas exceções. Constrói regras que dispensam exceções.

“Institutions reduce uncertainty by providing a structure to everyday life.” – Douglass C. North, Nobel da Economia (1993). Por isso, a previsibilidade não é um privilégio dos contribuintes. É um dever do Estado.