A história do SIRESP em números

O economista Joaquim Miranda Sarmento analisa a contratação do sistema SIRESP, uma parceira público-privada envolvida em polémica desde o início.

Com a trágica situação de fogo na zona de Pedrógão Grande, voltou a polémica relativamente ao SIRESP, que designa “Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal”. Este sistema foi desenhado para servir de comunicações às forças de segurança (PSP e GNR), mas também à prevenção civil e aos bombeiros. Ou seja, um sistema integrado de comunicações das entidades sob a tutela do Ministério da Administração Interna.

Introdução

Desde o seu nascimento, que o SIRESP está envolvido em polémica. Assim, vale a pena fazer o “estudo de caso”, apresentando os factos, para que cada um possa retirar as suas ilações.

O SIRESP é uma Parceria Público Privada (PPP). Ou seja, existe um contrato entre o Estado e uma empresa privada (criada de raiz para este efeito, cujos acionistas são a SLN com 33%, a PT com 30%, a Motorola com 15%, a ESEGUR – Espírito Santo Segurança com 12% e a Datacomp com 10%) em que a empresa privada fez o investimento e faz a manutenção do serviço durante 15 anos (até 2021).

Aqui, quero fazer uma ressalva. Como académico que estuda as PPP (as PPP rodoviárias foram o meu tema de tese do Ph.D in Finance e tenho várias publicações académicas nesta área), não tenho preconceitos contra o modelo. É importante perceber que as PPP são um modelo de contratação pública. Não há modelos bons e maus. Há boas e más aplicações. No caso nacional há poucos casos de sucesso, mas isso resulta de erros de aplicação, conforme descrevo aqui.

Cronologia do SIRESP

Relativamente ao SIRESP, vale a pena recordar a cronologia, apesar de ser longa:

  • O processo foi aberto a 10 de janeiro de 2002, tendo sido feito, em 1 de junho de 2003, o convite a cinco entidades (OTE Itália; Motorola; Siemens; Nokia e EADS Defense).
  • A 9 de julho de 2003 foram fechadas as condições do concurso e o caderno de encargos.
  • A 15 de setembro de 2003 foi apresentada uma única proposta (pelo consórcio atrás referido). A negociação com esse consórcio decorreu entre janeiro de 2004 e janeiro de 2005.
  • A 2 de fevereiro de 2005 foi feita a proposta final, tendo a adjudicação ocorrido a 25 de fevereiro, poucos dias antes da saída do governo PSD/CDS de Santana Lopes e entrada do governo PS de José Sócrates.
  • O governo PS anulou a adjudicação, com base num parecer da PGR a 2 de maio de 2005, tendo reaberto a negociação com o mesmo consórcio a 12 de julho de 2005.
  • A 15 de outubro de 2005 há uma nova proposta, e a 16 de maio de 2006 é feita uma adjudicação.
  • O contrato foi assinado a 28 de junho de 2006. Entretanto, desde essa data, a PPP já foi objeto de 3 renegociações “Reposição do Reequilíbrio Financeiro”, em 2007, 2008 e 2010.

Temos assim que o processo foi feito sem consulta pública e sem concurso público. A razão invocada pelos dois governos envolvidos teve a ver com o carácter excecional e de segurança do serviço em causa. No entanto, tendo sido realizada a consulta a cinco entidades, poderia ter sido aberto um concurso público com pré-qualificação de candidatos, só se divulgando as condições de natureza de segurança a quem fosse aprovado nessa primeira fase.

Mas, quando olhamos para a cronologia, percebemos que o processo foi aberto com várias lacunas. A começar, a inexistência de um calendário e de um objetivo para o SIRESP bem definido. Não houve uma análise custo-benefício e não se definiram as linhas estratégicas do projeto.

O prazo reduzido para apresentação de propostas (de 9 julho de 2003 a 15 de setembro de 2003, menos de dois meses, e em pleno verão), fez com que apenas uma entidade respondesse (apesar de as restantes serem empresas de nome internacional).

Diga-se que o motivo para uma adjudicação rápida foi o Euro 2004. Só que o evento decorreu e o SIRESP ainda estava em negociação. Não houve razões para um processo desta natureza e para não ter havido uma ponderação séria de alternativas.

Ficam muitas dúvidas se houve de facto concorrência plena neste processo.

O custo do SIRESP

O “Comparador do Setor Público” deste projeto (o CSP é quanto custaria o projeto se fosse desenvolvido pelo Estado e não pelo privado, devendo esse custo ser comparado com o custo dos pagamentos ao privado, sendo que apenas quando o pagamento aos privados é inferior ao CSP é que a PPP gera valor – Value for Money) mostra que o seu valor inicial, em setembro de 2003, era de 280 M€, sendo a proposta dos privados de 450 M€.

Depois, ambos os valores foram revistos. O CSP passou para 342 M€ em março de 2006 (portanto já na segunda negociação após a anulação da adjudicação inicial) e o valor do privado passou para 305 M€. Mas, para isso, foi preciso que o CSP tivesse o seu âmbito aumentado e que o privado visse reduzido os seus serviços (entre os quais uma redução do investimento em mais de 50 M€).

Adicionalmente, considerou-se um valor financeiro dos riscos a serem assumidos pelo privado superior em 30% ao do cálculo inicial.

Assim, o custo do investimento e operação, se feito pelo público, foi revisto de 228 M€ para 278 M€ (+ 50 M€) e o valor financeiro dos riscos alocados ao privado foi revisto de 51 M€ para 63 M€ (+12 M€), dado assim origem ao aumento de 280 para 342 M€. Ou seja, alterou-se o escopo do projeto para que os valores agora justificassem a PPP.

Refira-se adicionalmente que não houve qualquer estudo de Value for Money, nem o contrato prevê alguma cláusula de partilha de benefícios. O pagamento do privado é por disponibilidade (ou seja, uma renda pré-fixada para fazer face ao investimento e aos custos de manutenção e operação), sendo que a remuneração dos acionistas é de 15% (TIR acionista nominal). Tendo em conta que em 2006 a taxa de juro a 15 anos da República rondava os 4%, temos um prémio real em torno dos 10%/ano.

Saliente-se também que entre 2007 e 2013 (últimos dados que tive disponíveis), os lucros depois de impostos desta PPP foram em cerca de 10 milhões de € acima do que estava projetado no caso base financeiro. No decorrer dos 15 anos, os acionistas privados entraram com cerca de 15 milhões de capital (sobretudo nos primeiros anos) e esperavam no caso-base ter durante 15 anos um retorno acumulado de 45 milhões (mas que neste momento será superior, face ao que ocorreu entre 2007 e 2013). Para o Estado, este sistema representa um encargo anual em torno dos 40 M€. Não há qualquer controlo da remuneração e da avaliação da qualidade.

O contrato do SIRESP

Do ponto de vista operacional, o contrato não tinha cláusula de fiscalização e acompanhamento da instalação dos equipamentos. Também tem um anexo (anexo nº 29) de penalizações que faz com que o valor a pagar pelo Estado apenas se reduza em casos em que o sistema falhe durante vários dias, o que significa que no caso de Pedrógão Grande, não se afigura que as cláusulas de penalização possam ser acionadas.

Além disso, o contrato tem uma cláusula standard nas PPP que aqui não faz sentido nenhum: a alocação do risco “acts of God” (ou seja, desastres naturais) ficou do lado do Estado. Isso faz sentido numa infraestrutura de transportes ou social, uma vez que o privado constrói a ponte ou a estrada ou outra infraestrutura para ser operada, e não para resistir a um terramoto. Mas no SIRESP essa clausula mostra negligência na elaboração do contrato, dado que o objetivo do sistema é que ele funcione exatamente em caso de calamidade. Esta cláusula iliba qualquer responsabilidade da empresa privada no falhanço que ocorreu no fim-de-semana do incêndio.

Conclusão

Aquando das renegociações das PPP por via do programa da troika, houve umas declarações do Fernando Alexandre, enquanto secretário de Estado da Administração Interna, relativamente às enormes dificuldades que teve em renegociar esta PPP. Também há uma reportagem relevante da TVI.

Em síntese, um processo de adjudicação atribulado, falhas graves no estudo e na elaboração do contrato, deficiente monitorização e um custo acima do que ocorreria se feito pelo setor público. Ficam os factos sobre esta PPP. Cada um agora que forme a sua opinião.

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